公共政策的選擇，對社會裡的所有成員，都會有既深且遠的影響──好的公共政策，使國家興盛，人民富足，不好的公共政策，圖利財團，使人民民不聊生。我們應該如何選擇合理的公共政策呢?
這一篇文章裡，我會嘗試用最簡單的方式來介紹、並比較四種常見的的公共政策選擇方式──包括簡單的平等主義(Simple Equality)、 成本效益分析(Cost-Benefit
Analysis)、對有利者最有利原則、以及對不利者最有利原則 (Maximin)。讀者將來在思考公共政策的合理性時，可以拿來參考。我們可以從下面這個思想實驗開始。
想像一下，有一個簡單的社會裡，有三個成員: 甲、乙、丙。這三個成員，正在開會，要一起選擇一個公共政策，用來支配他們社會裡成員們分工合作的方式。經過大家的思考、評估、提議後，他們共有四個公共政策可以選擇，而這四個政策，對他們每一個人，都有不一樣的影響。我們可以把這些政策評估出來，對他們每個人的影響，表列在下面的圖表(一) 裡。圖表(一) 裡最左邊的一排列出了四種可能的社會政策。而相對應的行列裡，列出了這四個政策的結果，也就是對甲乙丙三人的個別影響。他們估計，如果採取政策(一)，甲乙丙每個人個會獲利五元。如果採取政策(二)，甲會得到0 元，乙和丙則會各得到10 元。如果採取政策(三)，甲會賠13 元，但乙會得到7 元，而丙會得到25 元。如果採取政策(四)，甲會得到5 元，乙會得到6 元，丙則會得到7 元。值得注意的是，這四個政策的成功執行，也就是要得到預期的結果的話，必須依賴所有參與者的配合。
圖表(一)
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甲
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乙
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丙
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政策(一)
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5
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5
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5
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政策(二)
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0
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10
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10
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政策(三)
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-13
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7
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25
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政策(四)
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5
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6
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7
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在我介紹四種選擇方式之前，讀者可以先思考看看，在看完這些政策的評估報告之後，自己覺得哪一個政策，是最好的公共政策。
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也許有讀者會說:
「我不知道我是甲、乙、還是丙，所以我沒辦法回答這個問題。但是，如果我知道我是誰的話，那麼我就可以馬上回答的出來那個政策是最好的政策──如果我是甲，我就選擇(一)或(四)，如果我是乙的話，我就選(二)，如果我是丙的話，就選(三)。但是，由於我不知道我是誰，所以我沒有辦法知道哪一個政策對我是最好的。」
由上面的答案就可以看的出來，為什麼在一般的民主多元的社會裡，要選擇一個對整個社會有深遠影響的單一公共政策，會有多麼困難── 因為沒有一個政策可以是對每一個人、或是產業，都是最有利的。每個政策都有贏家、輸家。對丙最有利的政策(三)，會把甲害的很慘。對甲最有利的(一) 和 (四) ，卻會讓丙「少賺」很多。就丙的角度來說，這兩個都是不好的政策。那麼，公民社會應該如何做出抉擇呢?
這邊值得一提，是美國自由主義政治哲學家約翰羅爾斯(John Rawls) 提出的「公共理性」(public reason) 這個概念。公共理性是一個複雜的概念，但這邊我試著用最簡單的方法來說明這個概念。公共理性，是指我們在選擇公共政策時，應該使用的思考方式。如果，在選擇公共政策時，我們思考的問題，是去探討，「如果我是甲、乙、丙時，我應該如何最大化我個人的利益？」那麼，我們做選擇時，所使用思考模式，是個人理性(private reason) 的思考模式。個人的理性思考，只需要考慮到一個政策對我個人的影響，而不需要考慮這個政策對社會上其它人、或弱勢族群、產業的影響。因此，丙只需要考慮他會賺多少，而不需要考慮甲會不會家破人亡。每個人的個人理性，會因為他／她自身所處的環境，而推論出不同的最佳選擇。但是，當我們在思考公共政策是否合理時，我們應該想的，不是哪一個政策對我個人最有利，而是哪一個政策，是每個自由、平等、理性的參與人，都可以接受的社會合作方式。而羅爾斯認為，符合公平正義要求 (justice as fairness)
的社會政策，就是每個自由、平等、理性的個別公民能夠接受的政策。
那麼，自由、平等、理性的公民，會接受哪一種合作方式/ 公共政策呢? 要回答這個問題，我們就必須先排除一些道德上任意的因素(morally arbitrary
factors)──像是個人的階級背景、天賦質素等，然後再來選擇公共政策。用一句簡單的白話文來說，合乎公平正義的政策，就是在你不知道你是甲、乙、還是丙的情況下，你會選擇的政策。這個決定，就不會是只有利於其中一人，而是三人都應該可以合理接受的。那麼，接下來，我們要思考的問題就是，在不知道你是甲、乙、或丙的情況下，你應該要選擇哪一個政策?
下面我再畫一個圖表(二)，裡面會把一些常見的分析方式，以及所需要的相關資訊，納入考量。常見的分析方式裡，會需要的資訊，包括一個政策所可能產生的整體效益、可能造成的貧富差距、對社會上最有利者、最不利者的影響等。讀者參考這些資訊之後，可以再重新思考一下，哪一個政策，是你在不知道你是甲、乙還是丙的情況下，會做出的選擇。
圖表(二)
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甲
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乙
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丙
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整體效益＊
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最有利者所得
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最不利者所得
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貧富差距＊＊
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政策(一)
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5
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5
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5
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15
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5
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5
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0
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政策(二)
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0
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10
|
10
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20
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10
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0
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10
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政策(三)
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-13
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7
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25
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19
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25
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-13
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38
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政策(四)
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5
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6
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7
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18
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7
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5
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2
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計算方式說明：
＊整體效益= 甲+乙+丙
＊＊貧富差距= (最有利者所得) －(最不利者所得)
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現在說明了相關的資訊後，我們來思考一下四種常見的選擇方式，會如何評估這四個政策選項。
(一) 簡單的平等主義
簡單的平等主義，在選擇公共政策時，會去參考圖表(二)裡，最後一排的「貧富差距」，來決定一個政策好壞。簡單的平等主義會想要知道，一個政策，會在最有利者與最不利者之間，產生怎樣的差距。從簡單的平等主義的角度來說，最好的政策是(一)，這個政策對大家的影響是一樣的。它對大家一樣好，也一樣壞。第二好的政策是(四)，再來是(二)，最壞的政策是(三)。
如果你跟我一樣讀過「三民主義」的話，就知道國父孫中山先生曾經批評過這種齊頭式的平等，會造成社會上的成員缺乏生產動機等，反而不利於社會合作。因此，這也許不是最合理的選擇。我們可以再看一下其它的選擇方式，再來決定(一)是否合理。
(二) 成本效益分析
就成本效益分析的角度看來，我們應該看這些政策的整體效益──整體效益最高的，就是最好的政策。整體效益最低的，就是最差的政策。因此，最好的政策，是政策(二)，第二好的是(三)，第三好的是(四)，最差的是(一)。
成本效益分析是近代許多國家常用的經濟思考模式。社會政策應該要對社會整體有利、「利大於弊」，便是好政策。
雖然成本效益分析被許多國家，尤其是那些GDP很高的國家，廣泛的接受，奉為圭皋，但仍然有許多經濟學家、社會學家、以及政治哲學家等，都不認同這種思考模式，認為成本效益分析有一些嚴重的缺點與侷限。比方，諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen在1979年「發展的概念」(The Concept of
Development) 一文裡，就已經批評過這一類將「經濟發展」與「GDP成長」劃等號的思維。這種只看整體成本效益，而不顧實際獲利分配狀態的思維，會產生一個相當嚴重的問題，就是忽略合作成果的「分配」(distribution)，是否對每個參與者都公平。我們看一下四個政策中，能產生最高成本效益的兩個政策──政策(二)與(三)。政策(二) 雖然能夠使得社會整體GDP的大幅成長，但是卻對甲沒有任何一點好處，做為社會合作的一員，甲為什麼要配合支持這種對自己完全不利的政策? 他有什麼理由要要參與這樣不公平的合作方式? 其他人(乙、丙) 又憑什麼期待他的參與、配合? 政策(三) 也能得到相當高的經濟成長，但是卻會對甲造成相當嚴重的傷害。當這個政策會對甲造成嚴重傷害與損失時，甲有什麼理由要接受這個政策的支配? 他有什麼理由要參與這樣的合作方式? 這些政策即使能為社會帶來很高的整體效益，但卻對社會上的弱勢相當不利，只能付出代價，卻完全無法享受合作的成果。所以，這樣的政策，也不是自由、平等、理性的人會選擇的政策。因此，符合成本效益分析的政策，未必也符合公平正義的要求。單純從成本效益分析的角度來分析公共政策，並沒有辦法讓我們得到合理的公共政策。利大於弊的政策，不一定就是最好、最合理的政策。
(三) 對最有利者有利的政策
有些人在選擇政策時，最優先的考量，是考慮該政策對社會上最優勢者，如資本家，的影響。他們覺得最好的政策是(三)，再來是(二)，再來是(四)，最差的是(一)，因為(三)才能賺最多，而(一)根本就沒有賺。有些人在不知道自己是甲乙丙的狀況下，會用對最有利者最有利的角度，來判斷政策的好壞。他們可能在「賭一把」，萬一我是那個最有利的人，那不就「中了」嗎? 不賭看看，怎麼知道我不會翻身?
賭徒的思考邏輯是否合乎個人或是公共理性，是一個有爭議性的問題，可能需要更深入的分析。但我想大家都可以瞭解、接受下面這個道理: 參與的人愈少，其中一個參與人「中了」的機率就會愈高; 反之，參與人愈多，中獎機率愈低。只有兩個人賭的時候，我贏的機會就高，但是，一般的社會裡，幾千幾百萬人，每一個人「中了」、變成贏家的機率，就會因為參與的人數增加而變低。也就是說，人愈多，賭徒的邏輯就愈不適用。
另外，我想引用一個類現世報的故事，來苦勸大家，除非你已經是資本家/有錢人，否則我不建議你用賭徒的思考方式。下面是一則真實故事。
2011年在佔領華爾街運動開始的前幾個禮拜，紐約時報上面有一位哈佛大學商學院教授，Michael Norton ，寫了一篇關於他對美國社會貧富不均的簡短報告。[1] 這篇文章的目的是要說明，美國貧富不均的狀況比社會上大多數人想像的還嚴重。這邊我就不重覆他論點。我想說的，是他提到了一個很有趣的現象，就是當他訪問美國的中下階層民眾，對富人稅的看法時，這些民眾表示，他們也反對政府針對富人課稅，然後用這些錢來補充各種社會上弱勢族群的需要。當他問這些窮人為什麼他們反對課富人稅時，許多受訪的窮人指出，如果有一天他們自己、或他們的孩子變成有錢人的時候，他們也會希望政府不要課他們的稅，拿他們的錢。也就是說，這些人在思考公共政策的合理性的時候，他們思考的，是這個政策對社會上最有優勢的人的影響，而不是對弱勢族群或窮人的影響。
這邊就是值得深思的地方了──如果政府不課富人稅，政府就沒有錢投資在教育，尤其是窮人的教育上。美國最好的學校幾乎都是私立學校，一般家庭根本就負擔不起私立學校的學費。公立學校缺乏資源、教師的薪資並不高，所以一般美國優秀的年輕人很少會想要走「畢業當老師」的路，因為當老師在社會上是中下階級，連中產階級都不是。如果這樣的話，貧窮的學生就很難得到良好的教育，他們上好的大學的機會也會減少，他們找好工作的機會也會減少，當然，他們變成有錢人的機會也會減少。他們被課富人稅的機會更是趨近於零。
這些人並沒有替弱勢族群著想，反到是很能為有錢人、強勢族群著想。方便了誰呢? 又害了誰呢? 這算是一種現世報嗎?
(四) 「對最不利者最有利 」原則
羅爾斯以及許多當代自由主義學者主張，最合理的公共政策，是一個不知道自己實際處境的人，會選擇的政策。但是，當你不知道你是甲、乙、丙時，你要怎麼選擇呢?羅爾斯認為，理性的人，會採用「對最不利者最有利」的原則，來做出選擇。也就是說，在選擇公共政策時，我們要看的，是右邊算來第二排的因素。首先，我們把所有政策中，最不利者的各種狀況排列出來，接下來，我們再看看這些狀況裡，哪一個對社會上最不利者，是最有利的，那個政策就是最合理的政策。我們應該選擇那個符合「對最不利者最有利原則」的政策。因為，萬一我們是甲、是社會弱勢族群的一員時，我們再怎麼慘，都不會太慘。
因此，運用到這四個政策裡，最好到最壞的政策分別是(四)/(一) 、(二)、(三)。雖然，就最不利者個人的角度來說，(四)與 (一) 並沒有差別，但是，在基本福利受到保障的情況下，若是一個政策能對社會上其它人更有利，那麼，(四)會比(一) 好。在自身福利受到保障的情況下，理性的人可以接受他人得到更多、更高的收入。
也就是說，合理的社會政策，應該優先考量到該政策對弱勢族群的影響，並選擇對弱勢最有利的政策，才是合乎公平正義的政策。
結論
「 利大於弊」的政策不一定就是好政策、能讓財團賺大錢發大財的政策也不一定就是好的政策。最好的政策，是對社會上弱勢族群最有利的政策。
[1]
http://www.nytimes.com/roomfordebate/2011/03/21/rising-wealth-inequality-should-we-care/living-beyond-your-means-when-youre-not-rich
參考資料:
John Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971.
Amartya Sen, “The Concept of Development,” 1979.
